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Diigo newsmarks 06/11/2009

六月 11, 2009
  • tags: h河南, f法官立场, x学术论文, f法规分析, s受案范围

  • tags: x学术论文, f法官立场, s受案范围, f法律解释, f法规分析, z郑州, h河南

    • 其次,立法规定了对政府信息公开行为不服,认为侵犯其合法权益的,可以起诉,属于行政诉讼受案范围
    • 首先,“无救济即无权利”的法理
    • 解释》第1条第1款规定“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。
    • 侵犯其合法权益
    • 具体行政行为
    • 在政府信息公开工作中的
    • 《条例》对政府信息公开的复议和起诉没有限定其他的条件,也没有对行政机关主动公开的政府信息和应行政相对人申请公开的政府信息做区分
    • 两类行为之间差别很大,导致的法律后果也不相同。是否都能纳入行政诉讼受案范围,多大程度纳入行政诉讼受案范围,争议很大,值得深思
    • 两类公开信息具体到个案中,都需要有特定的申请人或认为权益受到侵害的起诉人,且认为公开或不公开信息行为侵犯了其合法权益才能起诉
    • 应申请公开的政府信息,申请人有“自身生产、生活、科研等特殊需要”,应认定为其与该信息及公开行为有法律上的利害关系,且申请人对该信息的公开提出了具体申请,对该类信息的公开问题纳入行政诉讼受案范围,没有争议
    • “自身生产、生活、科研等特殊需要”的范围理解起来非常宽泛,“自身生产、生活”的特殊需要相对还比较限定起诉人,“科研”的特殊需要对起诉人的限定作用就非常小,因为任何人都可以搞科研,而是否为科研需要收集政府信息,以及信息如何使用,是否能拿出科研成果,这些是不得而知的,也不应当作为向行政机关申请公开政府信息的前提条件,当然也不能纳入法院司法审查的范围
      • 该法官认为“特殊需要”可以构成对原告资格的限制 – post by foistudy
    • 这些信息更多涉及的是社会公共利益,个体利益仅有因行政机关公开义务履行而获得的“反射利益”。此时,公民不能起诉,其只享有《条例》第三十三条第一款规定的举报权。该条款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的,可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。”

          出现这种情况,主要源于我国民主法治的不发达,行政诉讼理论和制度对公益诉讼的不认可

    • 四个要求之一的“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”,该要求解释时很容易解释为涉及其切身利益的信息,行政机关如果没有主动公开,很大程度上、很多情况下会损害其合法权益,依据《行政诉讼法》第2条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依据本法向人民法院提起诉讼”之规定,应当将政府主动公开信息纳入行政诉讼的受案范围。
    • 可以说没有主动公开的信息,都是在具体的个人生活不便或者权益受侵害中才可能转化为具体的行政诉讼案件,这样起诉人与被诉的行政行为就具有法律上的利害关系。这种利益就不单单是从整体公共利益中分流出的反射利益了,而更多的是其本人的个体利益。这类案件纳入行政诉讼受案范围,允许利害关系人起诉合情合理。
      • 区分主动公开对于公民个人产生的“反射利益”与“个体利益” – post by foistudy
    • 收到举报的机关“应当”调查处理行政机关不依法履行政府信息公开义务的行为,为上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门设定了法定义务。《条例》第三十五条对行政机关“不依法履行政府信息公开义务的”,明确规定“由监察机关、上一级行政机关责令改正;情节严重的,对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。” 如果这些机关接到举报不答复、不作为,举报人能不能起诉这些机关不作为?该诉讼是否属于受案范围?我们认为,可以作为行政机关不作为案件受理。
      • 增加了受理案由:监督不作为 – post by foistudy
    • 从我国立法和司法现状而言,实践中受理的信息公开诉讼仍定位为传统的“利害关系人之诉”,即强调原告只有与申请公开的信息有法律上的利害关系,才具有起诉资格。目前我国尚不认可公益诉讼,如果起诉不限制必须要有法律上的利害关系,则会沦为公益诉讼。《政府信息公开条例》第三十三条第五款“侵犯其合法权益”才可诉,也确立了必须有法律利害关系才有资格起诉的原则。
    • 为实现公众参与、民主行政、公开行政,基于知情权的信息公开诉讼没有理由给原告设定多余的门槛,起诉资格不应仅限于受到不利影响的人,任何人请求行政机关公开信息遭到拒绝,都应有权提起诉讼。即在依申请公开政府信息、文件的情况下,原告资格没有特别限制。
    • 如行政法规、规章和规范性文件,不公开就不能作为行政执法的依据;国民经济和社会发展规划、政策、财政报告、行政收费项目标准等,社会公众都可能成为这些应主动公开而没有主动公开信息行为的直接受害者。从法理上分析,这种行为的危害要远远严重于公民个人申请行政机关向其个人公开有关信息遭拒绝的危害,因为其侵害的是广泛的社会公共利益
    • 因此,基于现状,公众起诉应主动公开的政府信息时,仅限于因不主动公开信息而受到直接、不利影响的人。但因“涉及公民、法人或者其他组织切身利益”行政机关应当主动公开的政府信息,没有公开或者不当公开,当事人起诉的,可以直接理解为起诉人与公开信息行为有法律上利害关系。
    • 如因某个行政相对人的要求或原告起诉,政府予以补救,以适当形式在适当范围内主动公开了相关信息,就纠正了之前未主动公开行为的违法性,如果受未主动公开行为侵害的相对人坚持起诉的话,只能确认之前未公开行为违法,造成损失的给予适当赔偿
    • 指向的标的是政府信息,而政府信息可能形成于《条例》施行之前,也可能形成于《条例》施行之后;且《条例》施行之前已经有大量的政府信息形成,如果这些信息不加公开,不适用《条例》的话,则使《条例》大打折扣;且当时的相关法律法规也规定政府负有制作、保存、公开的义务;且政府政务公开的理念和措施保障也先于和早于《条例》的颁行,应当说《条例》是对先前政府信息公开实践的总结和完善。因此,我们认为,《条例》对其之前形成的政府信息也应该有溯及力。
    • 依照当时的法律法规,对信息的制作、保存、公开义务主体、方式、期限等

          都不如《条例》规定的这么明确、详细,更有甚者,对信息公开没有规定,《条例》施行后却要政府按照《条例》的严格规定承担公开义务,法院也要按照《条例》的严格规定来审查政府信息公开行为,这让政府措手不及,无从应对

    • 行政执法过程中,行政机关和行政相对人的信息是极其不对称的,除需要相对人自身提供相关信息外,几乎其他所有信息均是由行政机关掌控的,是否公开信息的决定权完全掌握在行政机关手里,再加上《条例》施行之前的法律法规对政府信息的制作、保管、公开等也是有规定的,并非无据可查。因此,形成于《条例》前的信息,公民于《条例》施行后依据《条例》要求信息公开的,法院适用《条例》审查政府信息公开的行为无可厚非
    • 《条例》对形成于其施行前的信息的溯及力与《条例》施行前已经发生的信息公开相关行为的溯及力不是同一概念。
    • 如果在《条例》施行之前,该信息已经被拒绝公开,那对于该行为则不能依据《条例》进行起诉和司法审查,只能依据当时法进行诉讼审理;如果形成于《条例》施行前的信息,《条例》施行之前当事人没有申请公开,但在《条例》施行之后,当事人提出公开申请,政府不作为或不当作为,当事人依据《条例》起诉的,法院应当受理,《条例》对该情形具有溯及力。
    • 申请人的重新申请又遭行政机关拒绝,形成了一个不同于先前拒绝公开信息行为的新行政行为,该新行为形成时施行的是《条例》,应当适用《条例》。  
    • 对政府信息公开案件可分为不作为侵权和不当作为侵权两大类,对两类的合法性审查内容也不完全一样。
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    • 但该条款并非受案范围的全部。行政诉讼法对受案范围的完整规定,是概括加列举再加排除,另还可通过具体法律法规补充。后者体现在第十一条第二款:“除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”如此规定,意在对受案范围循序渐进、逐步扩大,哪些扩大则取决于单行法的特别授权,《条例》就属于这种单行法
    • 政府信息公开是一种非常特殊的行政活动,如果把它硬往“具体行政行为”里套,就会认为行政机关公开不公开政府信息,既不对申请人的权利产生影响,也没有给申请人增加义务,因而是不可诉的。
    • 传统行政行为的方式是干预行政,即指干预人民权利,限制其自由或财产,或课以人民义务或负担,但随着国家职能的转变,积极主动地向人民提供最大的服务与照顾已成为国家首要任务。因此,服务行政(或称作给付行政)的理论体系应运而生
    • 党的十七大提出明确要求:“加快行政管理体制改革,建设服务型政府。”温家宝总理在对建设服务型政府的内涵进行的界定中,“发布公共信息”就赫然在列。《条例》第一条在规定立法目的时也有这样的表述——“充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。政府信息公开应属于服务行政或给付行政的一种
    • 后者指行政主体以不产生法律约束力而以影响或改变事实状态为目的实施的行为,其只导致事实上的后果,该后果可能是特定法律后果的条件
    • 行政事实行为作为软性或柔性行政,非常切合有关行政主体和行政相对人之间关系的现代认识,其作用是促进合作、理解、接受,解决冲突,落实透明、基本权利保护和比例性等。它扮演着越来越重要的角色,不仅缘于行政事务的持续扩张与行政实务的发展,也基于国家和社会不断向给付行政与信息社会发展
    • 政府信息公开行为被视为典型的行政事实行为。若墨守“无行政处分即无法律救济”的原则,事实行为将无法经由行政诉讼获得法律监督。但行政诉讼救济途径应随着行政行为模式的增加而扩张,在一些国家和地区,一般给付诉讼就是针对事实行为而设立的一种诉讼类型
    • 但其内涵和外延发生了重大变化,绝对不可按照传统的理解来对待对于政府信息公开行为的起诉。事实上,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》已经放弃对于具体行政行为概念进行界定的努力,而代之以笼统地使用“行政行为”的概念(其中包括行政事实行为),以求扩大其内涵,进而拓展行政诉讼的受案范围,以适应行政活动方式的不断发展和丰富,满足公民日益增长的司法需求和司法实践的需要
      • 最高院的司法解释已经放弃具体行政行为观和人身财产权观 – post by foistudy
    • 最高人民法院2004年《关于规范行政案件案由的通知》所列举的行政行为种类达27种之多,而且包括了行政给付、行政合同、行政允诺等行政处分以外的行为。
    • 该法第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”,是关于受案范围总的概括性规定,使用的就不是“人身权和财产权”的概念;第十一条第二款关于“除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”的规定,授权也没有限定在人身权和财产权的范围
    • 作为一部行政法规,《条例》并没有将“合法权益”局限在人身权和财产权方面。
    • 从《条例》第一条规定“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息……”的表述看,这种权利显然超出了人身权和财产权的范畴。
    • 并非没有宪法依据,也并非在以行政法规创设权利。有研究者提出,《条例》没有表述为“……的权利”,不应把“依法获取政府信息”理解为《条例》所保护的一种公民权利;《条例》仅创设了政府信息公开的义务,这一义务并不必然导致知情权受到法律保护。但法律义务和法律权利共同构成法律的基本内容,既可规定也可隐含在法律规范中。以此为观照,《条例》所说的“合法权益”究竟是一种什么权利,“依法获取政府信息”究竟是不是一种权利,在权利遭到侵害时可不可以提起行政诉讼以求得救济,应不是问题。
    • 《条例》对政府信息申请人的资格并没有限定特殊的条件,尽管第十三条规定公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,申请获取相关政府信息,但在随后的第二十条所规定的政府信息公开申请应当包括的3项内容中,并没有要求说明申请公开政府信息出于何种特殊需要。既然如此,在申请人遭到拒绝寻求司法救济时,同样也不应在资格上进行限制。
    • 《条例》并没有要求说明申请公开政府信息出于何种特殊需要,因此,对于被要求公开的政府信息与申请人的关系来看,谈不上所谓的“直接利害关系问题”。所谓的直接利害关系,其实是行政机关拒绝公开所申请的信息的行为与信息公开申请人之间的关系。公民提出了公开信息的申请而行政机关拒绝,两者间当然有直接的利害关系。
    • 有人认为,《条例》第三十三条第二款关于提起行政诉讼的规定针对的只是依申请公开,对主动公开的行为不可诉。笔者解读不出这种含义。但考虑到主动公开与依申请公开政府信息毕竟有所不同,在允许针对前者提起诉讼的同时,应设定一定条件。有人主张限于“侵犯其合法权益”,但“合法权益”包括哪些权利,不好掌握。

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