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Diigo newsmarks 05/05/2010

五月 5, 2010
  • tags: b保密法修订, f法学家立场, r人大代表立场, g国家秘密定义, l立法历史, l立法协调, f法律冲突, d档案法, w外国的做法, e俄罗斯, m美国, b部门来利益渗入立法, l立法路径, d定密行为, d定密纠纷

    • 2月24日召开的十一届全国人大常委会第十三次会议上,《保密法》第二次提交审议,二审稿与一审稿相比,在国家秘密范围的明确、定密权的上收、保密期限与及时解密的设定,以及保密行政管理部门调查权和罚款权的取消等方面做了诸多修改
    • 该法修改动议自1995年即提出。彼时,国家保密局启动修法工作,但其间几易其稿却又数度搁置。直至2005年著名法学家夏勇出任国家保密局局长后,力推该法修订,2007年年底草案正式报送国务院。
    • 在行政部门推动该法修订的同时,全国人大内务司法委员会也密集进行调研。2008年6月30日,辜胜阻赴天津参加全国人大保密法调研;7月9日,全国人大内务司法委员会副主任委员张学忠在辽宁主持立法调研研讨会;中旬,全国人大常委、全国人大内务司法委员会副主任委员隋明太赴河南安阳听取有关保密法修改意见。

        该委员会的调研报告认为,如何合理设定国家秘密范围,正确处理保守国家秘密与保障公民知情权的关系,成为修改《保密法》面临的重要课题。

    • 宪法与行政法学者普遍认为,这种趋势实际上是强化保密,而不是一直呼吁的“以公开为原则,以保密为例外”。

        对此,辜胜阻在接受《中国新闻周刊》独家专访时明确表示:“保密固然重要,当前要切实加强信息安全,不断完善保密工作。但同时应当看到,保障公民的知情权、实现信息公开是现代社会的基本要求。”

        对于怎样处理好保密与公开间的关系,辜胜阻进一步提出:“源头在定密,要在符合信息公开原则的前提下,做到科学定密,准确定密,及时解密,防止定密过多过滥。”

    • 在北京大学法学院教授姜明安看来,《保密法》的修订要考虑两个问题,“一是该保的没保住,要考虑这个问题怎样加强;二是不该保的保了,要通过修法解决。”
    • 目前,我国存在着定密过多、过乱的问题。一个乡政府也可以定一个绝密级文件。
    • 中国社科院法学研究所研究员周汉华告诉《中国新闻周刊》,“定密层级和权限的设定、保密期限的明确以及保密行政主管部门权限的调整,实际上是对国家秘密的进一步界定,有助于政府信息公开的推进。”
    • 亦有观点认为,即便二审稿加强了对国家秘密的界定,但本质上仍然是加强保密工作的需要,对于政府信息公开并未触及。

        姜明安给出的思路是,采用列举的方式将不应当列入保密范围的内容予以排除。“在参加全国人大法工委组织的专家研讨会上,我提出要明确国家秘密的范围,把不是国家秘密的内容排除出去。从二审稿来看,商业秘密与工作秘密被排除出去了,但实际上这不是最重要的,需要排除的是《政府信息公开条例》第九条的内容。”

        该条内容规定了四种行政机关应当主动公开的信息,这些内容如果不从《保密法》中列举排除,法律的效力高于法规,将使该条款面临失效的境地。姜明安同时认为预算决算表也应该从保密的内容中排除,以方便纳税人监督税收使用状况。

    • 周汉华表示,保密与信息公开分别立法是造成问题的根源,这两个问题本身属于政府信息的两个方面,目前的另一个解决办法就是推进《政府信息公开法》的立法进程。

        但据《中国新闻周刊》记者了解,《政府信息公开法》目前仍未进入立法议程。周汉华亦认为,通过《保密法》的具体修订解决与政府信息公开实践中存在的矛盾仍是主要渠道。

    • 全国人大常委宋法棠提出:“绝密、机密、秘密由谁来定级?国家机关、省级机关及授权机关单位负责人及其指定人员就可以定?我是这个单位的负责人,我说这个材料是绝密就是绝密的,说机密就是机密的,是否还要有个责任程序?我认为这个问题需要认真研究。”
    • 《保密法》修订后,相关法律是否匹配,也可能在实践中产生问题。姜明安提出,应当推动《档案法》的配套修改。

        《档案法》规定,国家档案馆保管的档案,一般应当自形成之日起满30年向社会开放。经济、科技、技术、文化等类档案向社会开放的期限,可以少于30年。

        这意味着,10年即可解密的秘密在档案馆有可能需要30年才能被解密。姜明安表示,“根据《保密法》已经解密的档案,要求档案部门公开,但档案部门适用的是《档案法》,可以对公众的要求予以拒绝,要解决这个问题就需要对《档案法》提起修改。”

        《中国新闻周刊》记者获知,《档案法》的修改亦为国家档案局所推动,相关学者曾被邀请参加修法的相关研讨,但目前并未列入立法计划。

        此外,周汉华认为,《保密法》与《档案法》之间的冲突还不仅仅是条文的冲突。“通常来说,档案也是政府信息,进入档案系统也应该按照保密法来运作,该不该公开应该以‘公开’还是‘保密’的原则确定,应当公开的,即使送到档案馆了,也要公开;不应当公开的,就算没有存档,也要保密。”

        而周汉华的调研发现,目前的状况正好相反,可以公开的,只要送到档案馆,就都被保密了。

    • 姜明安提出,“应当有一个争议解决机制,以切实保障公民的权利不被侵犯。”但在他看来,“这类问题不宜到法院审理,可能导致泄密发生。应在国家保密局设置一个9到15人的专家委员会,由保密、科技及法律方面的专家对争议进行裁定。”
    • 专访全国人大常委、全国人大内务司法委员会副主任委员、民建中央副主席辜胜阻
    • 辜胜阻:保障公民的知情权、实现信息公开是现代社会的基本要求。国家应最大限度地确认和保障公民知悉、获取信息,尤其是政务信息的权利。“知情权”作为公民的政治民主权利得到各国法律的确认,政府信息公开已经成为一种世界潮流。
    • 尽管我国宪法并没有明确规定公民的知情权,但是宪法第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”根据人民主权原则,公众有获得政府信息的权利。此外,宪法还规定了人民对政府的监督权和言论自由的权利。人民主权原则、对政府的监督权和言论自由权构成了我国公民获得政府信息权的宪法基础。党的十七大报告也明确提出,要“提高政府工作的透明度和公信力,让权力在阳光下运行,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。
    • 中国新闻周刊:从你到各地调研的情况来看,目前最突出的矛盾有哪些?

        辜胜阻:主要是存在着定密权过于分散的问题,这势必难以保证定密的科学性和权威性。定密权限、定密主体一定要有明确规定,防止各级国家机关以国家秘密为借口妨碍公民的知情权。此次修订草案将绝密定级权收归中央及省级单位,这是一个很好的修改,可以防止一些机关和部门工作神秘化,随意定很多的秘密。

    • 你曾提出《保密法》修订应该借鉴国外的经验?

        辜胜阻:是的,立法应当借鉴国外好的经验,为我所用。例如俄罗斯就曾制定国家秘密信息清单,对哪些东西应该保密做出了明确规定,还专门规定了不得定密的范围,由总统批准并公布。这既保证了国家安全,也让国民的知情权有法可依。

    • 我国要逐步实现定密人员的职业化,并借鉴美国经验试行定密官制度。美国定密官制度规定,定密先定人,只有定密官才有权对信息进行定密,其他人员不得随意定密,并控制定密官的数量。定密官有法定资格和特别授权,并承担“定密”后导致一些结果的责任。这样一方面能促使定密官谨慎对待每一待定事项,从而减少定密的随意性和不确定性;另一方面,一旦因定密失误给国家安全利益带来危害和损失,其责任追究也是十分明确的。
    • 辜胜阻:此次修订草案明确了什么是“国家秘密”,规定了七类事项属于国家秘密,这是一个很大的进步。但是,二审草案对于“秘密事项”的界定仍不具体,“国民经济和社会发展中的秘密事项”“经国家保密行政管理部门确定的其他秘密事项”等显得概念模糊,这仍需通过进一步修法来明确。
    • 此次审议的《保密法》修订草案第二十条只规定了“机关、单位对是否属于国家秘密或者属于何种密级不明确或者有争议的,由国家保密行政管理部门或者省、自治区、直辖市保密行政管理部门确定”,并没有规定复议和诉讼程序,这样按《政府信息公开条例》的救济规定,当申请人遇见政府部门以国家秘密为由而拒绝公开信息时,申请复议或提起诉讼的救济途径在事实上就很难进行。
    • 对公众是否可以对政府单方面确定的秘密提出异议,征求意见稿似乎给出了否定的答案。该稿第十八条第二款规定:“对是否属于国家秘密或者属于何种密级有争议的,由国家保密行政管理部门或者省、自治区、直辖市保密行政管理部门决定。”而该稿第十二条规定:“机关、单位负责人及其指定的人员为定密责任人,负责本机关、单位的国家秘密确定、变更和解除工作。”

        如此规定可能会带来这样的问题:地方党政负责人有权定密,如果发生争议,由他的下属机构来解决。即便不是他的下属,定密与秘密的争议解决也都在行政体系内部。如此机制,天然地对那些怀疑行政机关滥用定密权的公众是不公平的,而官员们则依然可以随意扩大国家秘密的范围。

    • 之所以形成目前这种重保密、轻公开的倾向,原因很简单:该法就是部门立法。主导保密法修订的是保密行政管理机关,它当然倾向于扩大自己的权力,并倾向于赋予行政机关以更大的定密权力。

        公众现在唯一可以期待的是,全国人大在审议过程中,更多地从信息公开的角度,对过度保守秘密的倾向略做一些平衡。

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